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小议《内交条例》第十七条第四款在内河海事行政处罚中的适用问题

发布时间:2011-05-13 浏览次数: 字体:【

 

小议《内交条例》第十七条第四款在内河

海事行政处罚中的适用问题

 

 

众所周知,关于船舶航行、避让和信号显示的规则较为繁多,且散见于各种法律文件中,有的甚至仅仅是约定俗成的惯例而并无成文的规定,尤其内河交通安全管理有关规定的法律层级相对较低,仅有《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(以下简称《内交条例》)等少数几部属于行政法规,大部分的规定为部门规章及以下规范性文件。而在海事行政处罚的法律适用中,这些部门规章及以下规范性文件中的条款又不能单独作为实施行政处罚的依据。由于以上种种原因,执法人员在办理内河水域船舶违反航行、避让和信号显示规则违章的行政处罚案件时,对于《内交条例》等行政法规没有直接规定处罚的违章行为,往往难以找到有关依据对违章船舶进行处罚。实践中,有的执法人员利用《内交条例》第十七条第四款[①]转引规章及以下规范性文件中有关内河水域船舶航行、避让和信号显示规则的规定,在无其他法律、行政法规依据支撑的情况下,直接对违章船舶实施行政处罚。此种做法看似万能,笔者却认为此种做法不妥。

首先,《内交条例》第十七条第四款调整的对象并非是“船舶”[②]的权利义务。

行政法规中的法律规范,有的是规范行政管理对象的行为,是行政机关对行政管理对象进行管理的依据,有的规定主管的行政机关的设置、分工、权限等。《内交条例》调整的法律关系的客体大多数是船舶所有人、经营人、船舶、船员及其他个人单位等,属于上述前一种法律规范。而第十七条第四款授权国务院交通主管部门制定船舶航行、避让和信号显示的具体规则,其法律关系指向的对象为承担交通管理职责的国家机关,应属上述后一种法律规范。由此可见,《内交条例》第十七条第四款调整的对象是主管机关,因此以该条款来直接约束“船舶”的行为,或借此对其处以行政处罚,在法理上是难以站住脚的。

其次,《内交条例》第十七条第四款的引用不能解决其转引的规章或规范性文件中的有关条款不能单独作为行政处罚依据的问题。

《内交条例》第十七条第四款仅仅授权交通主管部门制定规则,并未授权交通主管部门规定行政处罚。而根据《行政处罚法》第二章有关规定[③],尚未制定法律、行政法规的,经国务院授权的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而未经国务院批准的部门规章及其他规范性文件不能单独作为行政处罚的依据。因而,仅依据《内交条例》第十七条第四款及其转引的规章或规范性文件有关条款,没有其他法律、行政法规依据支撑,则不能实施行政处罚。

综上所述,海事执法人员在办理内河水域船舶违反航行、避让和信号显示规则违章的行政处罚时,还是应以法律、行政法规中规范“船舶”行为的法律规范和实体条款为主要依据和必要前提。而通过《内交条例》第十七条第四款[④]转引规章及以下规范性文件中有关规定并仅以此作为处罚依据实施行政处罚,如此的法律适用是不能成立的。

 



[①]《内河交通安全管理条例》第十七条第四款:船舶航行、避让和信号显示的具体规则,由国务院交通主管部门制定。

[②] “船舶”是否能成为民事法律主体,理论界和实务界尚存争议,本文为论述方便,采用肯定说。

[] 《行政处罚法》第十二条  国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

    尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

    国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。

[④]《内交条例》第十七条第四款:船舶航行、避让和信号显示的具体规则,由国务院交通主管部门制定。

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